수 신	각 언론사 정치부·사회부
발 신	제주시민사회단체연대회의 (담당 : 공동집행위원장 박외순·조은숙/ 064-722-2701)
제 목	제주특별자치도 6단계 제도개선에 대한 의견서 제출
날 짜	2017년 8월 29일

“낡고 실패한 국제자유도시 이제는 바꾸자”

- 문재인 정부 환경수도 제주 비전 반영하는 특별법으로

- JDC 제주이관 외국인면세점 관광진흥기금 부과해야

연대회의, 29일 제주특별법 6단계 제도개선 정부에 의견서 제출

1. 제주시민사회단체연대회의(이하 제주연대회의)는 문재인 정부가 지난 23일 입법예고한 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 일부 개정 법률안(이하 제주특별법 개정안)에 대한 의견서를 29일 정부에 제출했다고 밝혔다.

2. 제주연대회의는“특별법 제1조 목적 조항의 일부 변경, 반영된 사항은 있지만 전체적으로 문재인 정부의 제주 비전이자 공약인‘평화와 인권의 꿈을 담은 동북아 환경수도’의 내용이 이번 개정안에는 제대로 반영되지 않았다”면서 “좀 더 광범위한 논의를 거쳐 실패한 모델로 평가받고 있는 국제자유도시 개념에서 탈피해 법안의 명칭에서부터 환경수도로의 전환을 기조로 한 법으로 전면 개정되어야 한다”고 제안했다.

3. 제주연대회의는 제주특별법 6단계 제도개선 과정에서 제주도의회를 거쳐, 제주도가 제출했던 개정안 중 일부 불수용 사항에 대해서도 최종 법률안 제출 단계에서는 반영해 줄 것을 요청했다.

제주연대회의는 총리실 지원위원회에서 불수용된 ▲ 외국인 면세점인 재주도내 보세판매장 매출액의 일정비율(1% 이내)에 해당하는 금액을 제주관광진흥기금 재원으로 납부하도록 한 특례규정 ▲ 부동산 가격 안정을 위한 주택가 분양 상한 및 주택의 전매행위 제한 특례 ▲ 자동차 대여사업 등록사무 이양(렌터카 총량제) ▲ JDC 시행계획 수립시 도의회 의견 청취 및 JDC 면세점 지역이익 환원 의무화 ▲투자진흥지구 지정 해제 시 감면세액 추징 기간(3년→5년) 이내 조정 ▲사회협약위원회의 사무기구 설치 ▲ 제주 세계환경중심도시 조성 특례 등을 반드시 반영되어야 할 법조항으로 제안했다.

4. 제주연대회의는 특히 문재인 대통령의 공약 사항 임에도 총리실 지원위원회에서 법·개정에 반영되지 않은 사항에 대한 법률 재반영도 촉구했다. 제주연대회의는‘지역발전특별회계 제주계정' 내에 중앙행정기관의 권한이 제주로 이양에 따른 소요되는 재원 지원 조항의 경우, ‘권한 이양 소요비용 반영 법제화’라는 문재인 대통령의 제주공약 사항임에도 반영되지 않았다고 지적했다.

또한 문재인 대통령의 제주공약 중 ‘국세의 지방세 이양 조속한 추진’이 신속하게 제도화될 수 있도록 6단계 제도개선에 반영되어야 한다고 요구했다.  현재 제주특별법 4조 3항의 경우 <국가는 제주자치도의 자발적인 성과 제고 노력을 유발하기 위하여 국세의 세목(稅目)을 이양하거나 제주자치도에서 징수되는 국세를 이양하는 등 행정적·재정적 우대 방안을 마련하여 조속히 시행하여야 한다>고 규정되어 있지만 현재까지 추진되지 않고 있다.

연대회의는 또 대통령 공약 사항인 평화대공원 조성과 관련해서는 현재 권고적 조항(국가는 「국유재산법」에도 불구하고  서귀포시 관할구역의 국유재산 중 일부를 제주자치도와 협의하여 무상 또는 대체재산 제공을 조건으로 제주자치도에 양여할 수 있다. 법236조)에 머물러 있는 관련 조항에 대해서 무상양여 조항으로 변경되어야 한다고 지적했다.

5. 연대회의는 제주특별법 6단계 제도개선 과정에서 추가로 새롭게 반영되어야 할 내용들도 제시했다.

연대회의는 자치분야에서는 ▲행정계층구조 주민 선택권 부여 ▲읍·면·동의 기능과 권한에 대한 특례 부여 ▲도의회 법률안 제안권 및 인사권 독립 방안 제도화 ▲ 감사위원회 독립 방안(도의회로 소속 기관 변경 포함) 등이 포함되어야 한다고 제안했다.

특히 국제자유도시 등 분야에서는 제주국제자유도시개발센터 소속 기관 국토부에서 제주도로 이전하고 그 기능과 권한을 재조정하는 방안이 필요성을 강조했다.  또한 ▲주민우선고용제도의 부활 ▲투자진흥제도 사후환급제 도입 마련 ▲ 토지비축 대상 환경보전, 친환경농업으로 확대 및 사전 도의회 동의 절차 마련 등을 제안했으며 사회적경제진흥지구 조성 규정 근거 신설과 유니버설 디자인 도시 관련 근거 법제화 등을 제시했다.

6. 제주연대회의는 대표적인 신자유주의 정책 조항인 현행 제주특별법 제22조 규제자유화 추진(중앙행정기관의 장은 제주자치도를 국가발전을 선도하는 규제자유화 지역으로 발전시키기 위하여 제주자치도에 대하여 적용되는 관계 법령에 따른 규제를 우선적으로 정비하도록 노력하여야 한다.) 항목을 폐지해야한다고 제안했다.

제주연대회의 한 관계자는 “문재인 정부 제주 정책의 첫 시험대인 6단계 제도개선안은 문재인 정부의 제주 공약이 제대로 반영되지도 못했으며, 박근혜 정부와 차별성도 사실상 거의 없다”면서 “시민사회 의견을 비롯해 제주도민들의 광범위한 목소리가 실제로 국회 논의 과정에서는 법안 내용에 반영되어야 할 것이며, 향후 제주공청회 과정에서도 추가적으로 의견을 제시해 나갈 것”이라고 밝혔다. <끝>

▣ 첨부=제주특별자치도 특별법 개정안 입법 예고에 대한 의견서

2017년 8월 29일

제주시민사회단체연대회의

■ 제주연대회의 참여단체 = 곶자왈사람들, 서귀포시민연대, 서귀포여성회, 양용찬열사추모사업회, 제주경실련, 제주민예총, 제주민주민생평화통일주권연대, 제주여민회, 제주여성인권연대, 제주장애인인권포럼, 제주주민자치연대, 제주참여환경연대, 제주평화인권센터, 제주환경운동연합, 제주흥사단, 제주DPI, 제주YMCA, 제주YWCA, (이상 가나다 순)

제주특별자치도 제주시 연삼로 399-4층  전자우편 juminnet@hanmail.net

수 신	대한민국 정부
참 조	행정자치부 장관 및 제주지원위원회
발 신	제주시민사회단체연대회의 (담당 : 공동집행위원장 박외순·조은숙/ 064-722-2701)
제 목	제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성에 관한 특별법 개정안에 대한 의견서
날 짜	2017년 8월 29일

1. 다음과 같이 8월 23일 입법 예고된 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성에 관한 특별법 개정안에 대한 의견서를 제출하오니 적극적인 반영을 요청 드립니다.

▣ 첨부 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성에 관한 특별법 개정 입법예고안에 대한 의견서.

2017년 8월 29일

제주시민사회단체연대회의

(직인생략)

■ 제주연대회의 참여단체 = 곶자왈사람들, 서귀포시민연대, 서귀포여성회, 양용찬열사추모사업회, 제주경실련, 제주민예총, 제주민주민생평화통일주권연대, 제주여민회, 제주여성인권연대, 제주장애인인권포럼, 제주주민자치연대, 제주참여환경연대, 제주평화인권센터, 제주환경운동연합, 제주흥사단, 제주DPI, 제주YMCA, 제주YWCA, (이상 가나다 순)

▣  제주특별자치도 특별법 입법예고안에 대한 의견

▣ 첨부 1  입법예고 외 사항에 대한 신규 반영 필요 조항

분야별	제주특별자치도 특별법 개선 필요 항목	비고
자치분권	▣ 법안의 명칭 변경 필요 현행) 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성에 관한 특별법 변경안) 제주특별자치도 설치 및 국제환경(중심)도시 조성에 관한 특별법 ○ 문재인 정부의 동북아 환경수도 제주 공약 이행 및 청정과 공존이라는 제주미래 비전을 반영한 법률안 명칭 변경 필요	문재인 대통령 제주공약 이행 방안 실현
	▣ 행정계층구조 주민 선택권 부여 ○ 기초자치권 부활 문제 등을 포함한 행정계층구조전환에 대한 사회적 논의 ○ 주민투표 등을 통해 <기초자치권 부활>, <행정시 폐지와 읍면단위 기초자치권 도입> 등에 대한 선택권 부여	문재인 대통령 제주공약 이행 방안 실현
	▣ 읍면동 기능강화 제도화 ◯ 행정기구의 설치, 운영기준, 지방공무원의 정원기준 등에 대해서는 지방자치법의 규정에도 불구하고 도 조례로 정할 수 있도록 되어 있음(제주특별법 44조 자치조직권의 특례) ◯ 그러나 읍면동에 관한 지방자치법 117조-119조 특례에 포함되어 있지 않음으로 해서 읍면동에 대한 지역특성을 반영하고 기능강화를 위한 제도개선이 필요한 바 이 조항에 대한 제주특별법의 특례를 두는 방안 마련 필요 ◯ 청와대 ‘혁신 읍면동’ 주민자치회 추진 계획 등에 대한 지역차원의 구현	- 혁신 읍면동 계획(청와대 사회혁신수석실 2017년 8월 22일)
	▣ 도의회 법률안 제안권 확보 및 인사권 강화 등 필요 ○ 제왕적 도지사라는 표현이 나올 정도로 막강한 권한을 갖고 있는 제주도지사에 대한 합리적 견제를 위해서는 도의회의 인사권 독립이 필요함 ◯ 국회 사무처 인사 규정 등을 참고해 실질적인 인사 제도를 도의회에 부여해 도민의 대의기관의 위상을 강화하고 집행부를 견제할 수 있는 방안을 강구해야 함 ◯ 중장기 의회직 , 감사직 신설 등을 통해 인사권 독립도 필요함
	▣ 감사위원회 독립 실질화 ○ 감사위원회 소속 이관 (도의회 등으로 변경 추진) ○ 감사위원회 실질적인 독립화 규정 마련 ◌ 감사위원장, 위원 공모제 추진(도민배심원단을 통한 추천제도 검토) ○ 고위직까지 감사직렬 신설 및 사무국 독립방안 마련 ○ 국회 헌법 개정 논의 주요 의제 중 감사원 국회 이관 방안 등에 대한 지역적 차원의 조기 실현	헌법 개정 주요 의제안 국회 개헌특위(8월25일) 감사원 소속 기관 국회 이관 포함 논의중
	▣ 재정분권 실현을 위한 실질적인 조치 마련 ○ 제주특별법 4조 3항에는 <국가는 제주자치도의 자발적인 성과 제고 노력을 유발하기 위하여 국세의 세목(稅目)을 이양하거나 제주자치도에서 징수되는 국세를 이양하는 등 행정적·재정적 우대 방안을 마련하여 조속히 시행하여야 한다>고 규정되어 있지만 현재까지 추진되지 않고 있음. ○ 특히 2007년 제주지역에서 징수되는 국세가 4000억원대에서 2015년 1조원을 넘어서는 등 제주특별자치도는 국가재정에도 일부 도움을 주고 있는 만큼 4조 3항에 대한 대한 구체적인 이행마련이 되어야 함.	문재인 대통령 제주공약 이행 방안 마련
투자 및 경제 분야 등	▣ JDC 소속기관 이전 및 역할 변경 ○ 제주국제자유도시개발센터 소속 기관 국토부에서 제주도로 이전 ○ 청정, 공존 등 제주미래비전에 걸맞는 역할 및 명칭 변경 ◌ 권한의 실질적인 지방이야을 통한 지방분권 실현과 지역 실정에 맞는 정책 반영
	▣ 주민우선고용제 완전 부활 ○ 투자진흥지구 등 지역개발사업, 외국인투자유치사업에 있어 의무적으로 지역주민을 우선 고용하도록 함. ○ 적용대상 기업에 일자리 인센티브 제공	문재인 정부 일자리 정책에 부합
	▣ 사회적경제진흥지구 조성 ○ 개발사업을 위한 투자진흥지구 제도가 운영되고 있으나 조세 제도의 형평성, 소규모 토착자본 등에 대한 역차별 논란이 일고 있음 ○ 따라서 지역 순환형 경제 모델인 사회적경제에 대한 진흥지구 제도의 근거를 제주특별법에 명문화하고 세부사항은 조례를 통해 시행함으로써 균형 있는 경제 발전의 토대를 마련함	문재인 정부 사회적경제 확대 정책의 선도적 실현
	▣ 투자진흥지구 조세 감면 사후 환급제 ○ 보광 등 일부 업체들은 투자진흥제도의 헛점을 악용, 부동산 개발로 시세 차익을 노리는 사례가 존재하고 있음 ○ 전문컨설팅 업체를 통해 외국자본 등에 대한 객관적인 정보를 확보, 투기자본 여부를 검증하는 방안과 함께 현행 사전 감면제도 대신 사후 환급제도 도입을 통해 조세 낭비를 방지하고 제도의 실효성을 확보할 필요가 있음
	▣ 토지비축 대상 환경보전, 친환경농업으로 확대 및 도의회 동의권 확보 ○ 토지비축제도의 기능과 역할이 개발사업, 관광사업 중심으로 진행되면서 그 역할을 환경보전, 친환경농업 분야까지 확대할 필요가 있음. 비축토지 매각에 대해서도 공유재산인 만큼 도의회 동의권 확보가 필요함 ○ 미래 농업 비전으로서 친환경농업을 구체적으로 육성하기 위한 클러스터 정책이 있어야 할 것임
기타
	▣ 유니버설 디자인 국제도시 추진 등 제도화 ○ 장애인 등 사회적 약자에 대한 이동편의 증진 정책을 넘어 외국인 관광객에 이르기까지 제주사회에 ‘유니버설 디자인 정책’을 전면화해 유니버설 디자인 국제도시를 지향할 수 있도록 근거 규정 마련	제주특별자치도 차원의 조례 운용에 따른 상위 규정 근거 마련
	▣ 평화대공원 조성사업 조항 현실화 ○ 대통령 공약 사항인 평화대공원 조성과 관련해서는 현재 제주특별법에는 권고적 조항에 머물러 있음. (국가는 「국유재산법」에도 불구하고 서귀포시 관할구역의 국유재산 중 일부를 제주자치도와 협의하여 무상 또는 대체재산 제공을 조건으로 제주자치도에 양여할 수 있다. 법236조). 따라서 무상양여 조항 변경을 통한 공약 이행 실질화 방안 마련 필요함 .	문재인 대통령 제주공약 사항 이행
	▣ 규제자유화 조항 폐지 ◌ 대표적인 신자유주의 정책 조항인 현행 제주특별법 제22조 규제자유화 추진(중앙행정기관의 장은 제주자치도를 국가발전을 선도하는 규제자유화 지역으로 발전시키기 위하여 제주자치도에 대하여 적용되는 관계 법령에 따른 규제를 우선적으로 정비하도록 노력하여야 한다.) 항목을 폐지 ◌ 규제자유화가 아닌 규제합리화를 통해 무분별한 개발중심의 정책을 견인해야 하며, 이를 위해서 관련 조항 전부 폐지가 필요함.

▣첨부 2 ( 제주특별자치도의 제도개선 요구 미반영사항에 대한 재반영 촉구 사항)

분야별	제주특별자치도 특별법 개선 필요 항목	비고
자치행정분야	▣ 사회협약위원회 사무기구 설치 등 ○ 사회협약위원회 위상강화 및 위원회 업무의 효율적인 지원을 위해 사회협약위원회 사무기구 설치(제주특별법 제458조 개정) ○ 현행 권고적 조항에 불과한 사회협약위원회의 위상을 강화하고 사회적 갈등 사항 등에 대한 실효성 있는 법적 조치 마련
투자, 경제 사회분야	▣ JDC 시행계획 수립 시 도의회 의견 청취 의무화 ◌개발센터시행계획 수립 시 현재는 국토교통부장관이 개발센터시행계획을 승인할 때에는 도지사의 의견을 듣고 관계 중앙행정기관의 장과 협의 - JDC가 개발센터시행계획 수립 시 도지사와 도의회 의견 청취로 개선 (제주특별법 제171조 개정) ◌ 제주국제자유도시종합계획 수립과 개발센터 시행계획의 불일치 문제에 대해 제도개선을 통해서 일원화하고 도민의 대의기관을 통한 시행계획에 대한 도민참여 확대 방안 조항 마련
	▣ 투자진흥지구 해제 감면세액 추정 기간 연장 ○ 투자진흥지구 지정 해제 시 감면세액 추징 기간(3년→5년) 이내 조정 ◌ ‘먹튀 방지’와 조세 정책의 효율적 운용을 위해 필요한 조치
기타	▣ 제주 세계 환경중심도시 조성 특례 ○ 세계환경중심도시 법적 정의, 조성추진 및 세계환경중심도시지원센터 설치․운영 (제주특별법 제351조의2, 제351조의3 신설) ◌ 환경중심으로의 제주특별자치도 내용 전환을 통한 제주 발전 전략 수정	문재인 대통령 제주환경도시 건설 공약 이행
	▣ 부동산 가격 안정 대책 권한 이양 ○ 공공택지에서 공급하는 공동주택에 적용하는 분양가상한제를 민간택지까지 확대를 위한 분양가 상한제 지정‧해제 권한 이양 ○ 공동주택 전매행위제한을 위한 투기과열지구 지정기준과 전매제한기간 권한이양 (제주특별법 제423조 개정)
	▣ 렌터카 총량제 도입 ○ 자동차대여사업 등록에 관한 사항을 권한이양 받아 렌터카 총량제 시행 (제주특별법 제427조 개정) ○ 이를 통한 제주 지역 실정에 맞는 교통정책 수립 필요

▣ 첨부 3. 주요사항에 대한 세부의견

1. 문재인 정부의 제주비전과 청정과 공존의 미래비전을 반영한 특별법 법안 명칭 변경

▣ 요구내용

현행법안의 명칭 <제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성에 관한 특별법>을 <제주특별자치도 설치 및 국제환경(중심)도시 조성에 관한 특별법> 등으로 변경.

○  제주의 미래비전을 반영하고 문재인 정부의 동북아 환경수도라는 주 공약 이행 법률안 명칭 변경 필요함

○ “제주특별자치도와 국제자유도시의 잘못된 만남”으로 난개발과 환경파괴, 지가상승과 주민자치 훼손 등 다양한 문제가 발생했다는 지적이 이어져 왔음. 특히 ‘국제자유도시’상징되는 제주 모델에 대한 근본적인 성찰이 있어야 한다는 지적이 제기되어 왔음.

지난 2017년 4월14일 더불어민주당 지속가능제주발전특별위원회 차원에서 ‘제주특별자치도 추진과정의 성찰과 향후 정책 방향 모색’ 정책토론회를 개최했음. 이날 토론회에서 기조강연에 나선 성경륭 한림대 교수(전 대통령 직속 국가균형발전위원장)는 제주특별자치도와 국제자유도시는 ‘잘못된 만남’이었다고 비판했음.

성 교수는 “특별자치도는 국제자유도시와 개발주의의 수단으로 전락했고, 결과적으로 기초자치단체 폐지로 주민자치는 훼손됐고, 핵심 권한과 기구의 이양은 미흡했다”고 지적했음

이어 “환경 생태적 취약성과 한계를 고려하지 않은 과도한 개발주의와 규제완화로 인구 및 관광객의 증가했지만 지가상승, 환경오염, 교통혼잡 등 부정적 결과를 초래했다”고 밝혔음.

제주매일 2017년 4월 16일자

최근 서울대SSK 동아시아연구단은  “제주국제자유도시는 사실상 실패”모델로 규정하기도 했음

연합뉴스 2017년 8월 24일자

(서울=연합뉴스) 박상현 기자 = 사람·상품·자본의 이동이 자유롭고 기업 활동의 편의가 최대한 보장되는 이상적 자유시장 경제모델을 추구한 '제주국제자유도시'는 과연 성공했을까.

2002년 1월 특별법 공포로 출범한 제주국제자유도시가 초기에 목표로 삼았던 '21세기 동북아 중심도시'라는 발전 비전은 사실상 상실됐고, 중국 경제의 부상으로 '관광·휴양 중심의 중국 특화형 특구'로 전락했다는 주장이 나왔다.

서울대 SSK동아시아도시연구단이 출간한 '특구'에 실린 논문에서 이승욱 카이스트 교수, 조성찬 토지+자유연구소 통일북한센터장, 박배균 서울대 교수는 제주도를 '신자유주의에 기반을 둔 예외적 경제공간'으로 규정하면서 부정적 평가를 내린다.

이들은 제주국제자유도시의 설립 배경에 대해 1990년대 진행된 경제 자유화로 경기 침체를 경험한 제주도의 지역 엘리트들이 경제 부활을 위해 추진했던 방안이라고 설명한 뒤 결과적으로 지방의 개발 욕구와 중앙의 계획이 조응한 산물이라고 강조했다.

그러면서 제주국제자유도시에서는 무비자 입국·국제학교 설립·부동산 투자 이민 등 예외적 정책과 제주특별자치도라는 새로운 행정체제가 도입됐으나, 이 같은 변화가 제주도민의 삶을 개선하지는 못했다고 주장했다.

이들은 "제주국제자유도시가 전국적 차원의 신자유주의 보편화를 유발하지는 않았지만, 제주 지역 내부에는 여러 가지 심각한 문제를 야기했다"며 "지역 내 사회경제적 모순을 심화하면서 지역사회의 갈등을 촉발하고 있다"고 비판했다.

이어 "외부 자본에 대한 의존도는 커졌고, 환경 파괴 문제는 더욱 심각해졌다"며 "세계환경수도나 세계평화의 섬과 같은 담론들은 자본 축적과 이윤의 논리에 복속됐다"고 우려했다.

○… 제주발전연구원이 2015년 도민 조사결과 ◦ 제주국제자유도시 개념에 대해 이해하고 있는 도민은 약 27.4%(약간 알고 있다: 18.5%, 매우 잘 알고 있다: 8.9%) 수준에 불과한 것으로 조사됨

대부분의 도민(44.4%)은 제주국제자유도시 개념에 대해 이해하지 못하고 있는 것으로 조사됨

<표> 제주국제자유도시 개념 이해도/제주발전연구원 2015년 국제자유도시종합계획평가

항목	비율 (%)
전혀 모른다	20.7
잘 모른다	23.7
보통이다	28.2
약간 알고 있다	18.5
매우 잘 알고 있다	8.9
합계	100.0

제주발전연구원은 국제자유도시 조성 전략에 대한 도민 공감도가 높지 않은 것으로 판단된

다고 밝힘.

또한․ 상당수의 도민은 ‘외국자본 잠식 우려’, ‘자연환경 훼손 우려’ 등의 이유로 제주

지역이 국제자유도시로 조성되는데 대해서 부정적으로 인식하고 있음(만족: 37.0%, 불만족:

30.4%)

<표> 6대 핵심 프로젝트에 대한 평가(지역 발전에 대한 기여도 측면)

(단위: %)

6대 핵심사업	전혀 도움이 되지 않는다	도움이 되지 않는다	보통이다	도움이 된다	매우 큰 도움이 된다
휴양 형 주거단지	12.3	21.7	37.3	24.1	4.5
영어교육도시	6.4	17.2	38.3	31.6	6.3
신화 역사공원	13	25.3	36.5	22	3
헬스 케어 타운	14.5	26.9	35.2	20.2	3
첨단과학기술단지	6.1	14.8	33.5	36.4	9
서귀포 관광미항	10.8	21.3	37.6	24.7	6

제1차 종합계획 6대 핵심 프로젝트 중 첨단과학기술단지 및 영어교육도시 조성사업에 대해서는 긍정적으

로 평가하는 반면 대규모 관광개발사업인 휴양형 주거단지 조성 사업, 신화역사공원 조성 사업, 헬스케어

타운 조성 사업, 서귀포 관광미항 조성 사업은 지역 발전에 도움이 되지 않는다고 생각하는 도민이 상대

적으로 많은 것으로 조사됐음

제주발전연구원 국제자유도시종합계획 평가 2015

○ 시민사회의 시각은 더욱 비판적이어서 국제자유도시 개념 자체를 폐기하고 새로운 접근을 해야하는 지적이 많음.

특히 주민생활에 직접적인 주민소득의 관점에서도 제주경제의 총량은 3배 이상 늘어난 반면 직접적인 주민소득은 여전히 전국 평균 수준에 못미치고 있다는 점에서 근본적인 전환이 필요한 실정임.

O 지방정부차원에서도 2015년 제주도는 제주미래비전연구단을 통해 새로운 미래비전을 제시하고자 추진했음.

청정과 공존을 핵심 가치로 삼고 있는 새로운 제주미래비전은 ‘사람과 자연이 공존하는 청정제주’라는 슬로건 하에 ‘건강하고 지속가능한 청정도시’와 ‘모두가 행복한 공존도시’를 실행목표로 제시하고 있음.

조판기 제주특별자치도 미래비전 연구,2015년

그리고 기존 국제자유도시 종합계획과 달리 새로운 제주미래비전 계획은 1)미래가치에 기반한 미래비전 설정, 2)제주형 발전모델 구상, 3)환경보전과 성장 전략의 조화, 4)다양한 분야의 의견 수렴을 강조하고 있음

○

< 제주미래 비전 및 실행목표>

○ 특히 문재인 정부의 제주 비전과 제주 미래비전으로 제시된 청정과 공존을 통한 지속가능한 제주를 비전을 융합해서 새롭게 정립되어야 하며 그 토대 위에서 법률적 작업이 이뤄져야 함.

현행 특별법은 제주도개발특별법 보다 자치의 측면에서 퇴보한 특별법임. 현행 특별법의 궁극적 목적은 ‘국가발전에 이바지함’임. 실질적 주민자치를 보장하기 위한 것이 아니라, 국가발전을 위해 규제완화의 도구로 자치를 이용하고 있음. 이는 본말이 전도된 것으로 지방분권과 자치를 수단화하는 것임.

특별법의 전체적인 흐름이 규제완화를 통한 국제자유도시 조성이어서, 목적과 관계된 조항만 개정한다고 해서 전체 내용을 바꿀 수 있는 것이 아니라는 한계는 있으나, 다른 조항을 개정하는 데 있어서 전제가 된다는 점에서 이 조항 중요성을 간과할 수 없음.

이러한 관점에서 이미 시민사회단체 차원에서는 국제자유도시를 빼고 새로운 제주의 미래비전에 맞는 법안의 명칭을 제안하고 있음.

특히 문재인 정부는 제주의 미래 구상으로 특별자치도 완성과 함께 ‘평화와 인권의 꿈을 담은 동북아 환경수도’를 제시하고 있음

따라서 문재인 정부 시대를 맞아 제주 비전을 담은 제주특별자치도 특별법 개정의 방향성은 그동안 제주국제자유도시에 대한 성찰적 반성의 토대 위에서 폐기를 포함한 새로운 전환을 위한 입법적으로 구체적인 노력이 있어야 함.

이러한 흐름을 반영한다면 새로운 법안의 명칭으로는 <제주특별자치도 설치 및 국제환경(중심)도시 조성에 관한 특별법> 또는 <제주특별자치도 설치 및 평화인권환경도시 조성에 관한 특별법> 등이 적실성이 있어 보임.

2. 분권과 자치의 이념과 도민복리를 위한 목적 조항 변경 필요

▣ 요구내용

현행법안의 명칭 <제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성에 관한 특별법>을 <제주특별자치도 설치 및 국제환경(중심)도시 조성에 관한 특별법> 등으로 변경.

○ 그동안 제주특별자치도 목적 조항 변경에 대해서는 비교적 사회적 논의가 활발하게 이뤄져 왔음.

특히 현행 법안의 목적은 1991년 제주도개발특별법 보다 후퇴했다는 지적이 지속적으로 제기되어 왔음.

제주도개발특별법 제1조 (목적)

이 법은 제주도종합개발계획의 수립과 시행에 관한 사항을 규정하여 제주도민의 주체가 되어 제주도의 향토문화를 창조적으로 계승·발전시키고 자연 및 자원을 보호하며 농업·축산업·수산업 기타의 산업을 보호·육성함과 동시에 쾌적한 생활환경 및 관광여건을 조성함으로써 제주도민의 복지향상에 이바지함을 목적으로 한다.

제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 제1조 (목적)

이 법은 종전의 제주도의 지역적·역사적·인문적 특성을 살리고 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보장하고, 행정규제의 폭넓은 완화 및  국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성함으로써 국가발전에 이바지함을 목적으로 한다.

○ 시민사회단체들은 지방선거, 국회의원 선거, 대통령 선거 과정에서 이 목적 조항에 대한 지속적인 개선을 요구해 왔음.

2002년 자유도시특별법에도 <도민이 주체가 되어>, <제주도민의 복지향상> 등이 명문화되어 있었지만 현행 제주특별법은 이러한 문구마저 삭제가 된 상황임.

○ 문재인 정부 역시 지난 8월 4일 제주특별자치도 지원위원회 회의를 통해 법안의 목적 조항 변경을 추진하기로 했으며 이번 입법예고안에도 어느 정도 반영됐지만 미흡한 수준임.

현재 제주의 지속가능한 발전을 위한 ‘환경친화적인 국제자유도시’와 도민의 삶의 질 향상을 위한 ‘도민의 복리증진’을 목적 규정에 반영한다는 수준임

따라서 향후 입법화 과정에서는 시민사회단체의 요구 등을 대폭 수용한 목적 조항 변경을 통해서 문재인 정부 시대에 걸맞고 제주의 미래 가치에도 부합하는 목적조항으로 변경되어야 할 것임

이러한 변화들을 감안해  제주특별법 제1조 목적 조항을 다음과 같이 변경할 것을 요구함

이 법은 종전의 제주도의 지역적·역사적·인문적 특성을 살리고 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 주민자치와 지방분권을 보장하고, 환경적으로 지속가능한 국제환경중심도시를 조성함으로써 제주자치도민의 삶의 질 향상 및 국가발전에 이바지함을 목적으로 한다.

3. 기초자치권 확보 등을 위한 주민선택권 부여

▣ 요구사항

주민투표 등을 통해 <기초자치권 부활>, <행정시 폐지와 읍면단위 기초자치권 도입> 등에 대한 선택권 부여해야 함

○ 문재인 정부는 연방제 수준의 제주특별자치도 완성을 공약하고 실행을 약속했음.  제주특별자치도의 여건과 특성에 부합하는 분권․자치모델 완성을 목표로 추진하게 된다고 발표했음

국정과제에서 제시된 제주특별자치도 분권모델의 완성을 위한  세부 추진과제는 제주미래 발전을 담보할 수 있는 핵심과제인  △재정ㆍ세제 관련 권한 등 강화, △환경ㆍ투자ㆍ관광교통문화, 미래성장동력 분야 사무 등 이양을 비롯하여 △특별자치 모델 및 발전방향 설정에 있어 자기결정권 강화 △자치경찰 권한 강화 △주민자치위원회 기능강화 △의회 및 조직 권한 강화 등이 포함됐지만 구체적인 내용은 아직 설계되지 않고 있음

.

이를 실현하기 위해서는 자치분야에 대한 입법적 노력이 뒷받침되어야 하며 특히 기초자치권 확보 등을 위한 주민선택권 부여에 대한 입법적 노력이 있어야함.

“지난 10년간 제주도의 도정은 지방으로의 권력이양을 지향하였으나, 그것이 “자치제도의 실현”이라는 원래 목적에 부합하기보다는 대통령에게 집중된 권력이 자치도지사에게 이양되는 형식으로 진행되어 지방자치가 아닌 지방소국화의 부작용을 가져왔음을 보여준다.  예측할 수 없는 도지사의 자유로운 권력이 중앙정부의 권력의지와 결합할 때, 기초자치단체를 상실한 광역자치권역의 통치행위가 주민자치를 실제적으로 저해함으로써 법안의 입안취지를 실현하는데 실패하는 현상을 낳았다.  이러한 자치권의 상실에도 불구하고 재정상 의무부담은 고스란히 제주도민에게 지워지는바, 실질적으로 권리는 감소하고 의무만 증대된 것이 현실이다.“

전소영, 주민자치관점에서 본 제주특별법의 문제점 2015년 7월(제주연구 2)

○ 도민들이 느끼는 제주특별자치도의 자치권에 대한 인식을 진단한 내용임 실제 2005년 시군폐지로 인해 제주는 전국 광역자치단체 가운데 행정복합도시로 설계된 세종시를 제외하면 유일하게 기초자치단체가 없는 지역이 되고 있음.

❖ 제주특별자치도와 기타 도의 행정체제 등 비교

양영철, 지방자치 20년 제주특별자치도 평가와 과제(2016)

구 분		제주특별자치도	기타 도
①법적 지위		광역지방자치단체 (기초지자체 기능 포함)	광역지방자치단체
②시·군		시·군 미설치 ※ 자치1계층	시·군 설치 ※ 자치2계층
③행정시	설치	행정시 설치	행정시 미설치
	시장	도지사 임명 예고제(정무직)․개방형 직위	일반구 구청장은 시장 임명
	부시장	부시장 직제 인정	일반구의 부구청장 없음
④읍면동		행정시에 읍면동 설치	시·군 및 일반구에 읍면동 설치
⑤주민자치센터 및 주민자치위원회		법률에 따라 설치·운영	조례에 따라 설치·운영
⑥의회		․의원정수·선거구를 조례로 규정 ․시·군 의회 없음	․의원정수·선거구는 공직선거법에 규정 ․시·군 의회
⑦사무		특별자치도사무(사무특례) 시·군 사무 없음	도 사무 시·군 사무
⑧자치입법권		특별자치도 조례·규칙 시·군 조례·규칙 없음	도 조례·규칙 시·군 조례·규칙
⑧지방세		특별자치도세(11개 세목) 시·군세 없음	도세(7개 세목) 시·군세
⑨공무원		특별자치도 공무원 시·군 공무원 없음	도 공무원 시·군 공무원

풀뿌리 민주주의와 제왕적 도지사에 대한 충돌로 해답을 찾지 못하고 있음 이에 대한 시장직선제 또는 기초자치권 부활에 대한 논의가 진행되어 왔음 .

도행정체제개편위원회에서는 시장직선제 도입을 도지사에게 권고했으나, 원희룡 도지사는 최근 이러한 권고를 일단 수용하지 않고 2018년 개헌과정 등을 통해서 진행하자고 미뤄 논 상태임

이에 대해 시민단체들은 2018년 개헌과정, 2019년 관련 특별법 개정을 통해 행정체제 개편 논의가 진행된다면 2018년 지방선거에는 적용이 불가능함으로 연내 주민투표를 통한 내년 지방선거 적용을 주문하고 있기도 함

제주주민자치연대 성명 2017년 6월

제주주민자치연대는 성명에서 “문재인 대통령은 후보시절 제주특별법에 자치조직권 특례 규정을 약속했다”며 “주민들이 행정체제 개편안을 스스로 결정할 수 있는 절호의 기회”라고 강조했음.

이와 관련해서는 주민투표가 이뤄져야 하지만 현실에서는 주민투표에 대한 실시 권한이 행자부 장권에 있지만 이에 대한 권한을 장관이 아닌 주민에게 선택권을 갖고 오자는 지적도 제기되고 있음

따라서 문재인 대통령의 제주공약 이행과 지방분권, 자치분권의 측면에서 이번 제주특별법 개정 과정에서 기초자치권 부활 등에 대한 주민선택권 부여는 대통령 임기 후에야 적용되는 과제가 아닌 시급하게 다뤄져야 한 제도적 과제임.

4. 제주특별자치도 읍면동 기능강화 방안…‘혁신 읍면동’ 제주에서부터

▣ 요구사항

제주특별자치도 읍면동 기능강화를 위한 제도 개선과 함께 문재인 정부가 추진하는 ‘혁신 읍면동’도입

○  행정기구의 설치, 운영기준, 지방공무원의 정원기준 등에 대해서는 지방자치법의 규정에도 불구하고 도 조례로 정할 수 있도록 되어 있음(제주특별법 44조 자치조직권의 특례)

그러나 읍면동에 관한 지방자치법 117조-119조 특례에 포함되어 있지 않음으로 해서 읍면동에 대한 지역특성을 반영하고 기능강화를 위한 제도개선이 필요한 바 이 조항에 대한 제주특별법의 특례를 두는 방안 마련 필요

1) 지방자치발전위원회의 20대 분권과제

o  8대 핵심과제

① 자치사무와 국가사무의 구분체계 정비 ③ 지방재정 확충 및 건전성 강화 ⑤ 자치경찰제도 도입 ⑦ 특별·광역시 자치구·군의 지위 및 기능 개편	② 중앙권한 및 사무의 지방이양 ④ 교육자치와 지방자치 연계･통합 노력 ⑥ 대도시 특례제도 개선 ⑧ 읍･면･동 주민자치회 도입

o 10대 일반과제

① 지방의회 활성화 및 책임성 제고 ③ 지방자치단체 간 관할구역 경계조정 제도개선 ⑤ 특별지방행정기관 정비 ⑦ 지방자치단체 간 행정협력체제 정립 ⑨ 지방자치단체 소규모 읍·면·동 통합	② 지방선거제도 개선 ④ 국가와 지방자치단체의 협력체제 정립 ⑥ 지방자치단체 평가제도 개선 ⑧ 주민직접참여제도 강화 ⑩ 시·군·구 통합 및 통합 지자체 특례 발굴

o 2대 미래발전과제

① 지방자치단체 기관구성 형태 다양화	② 도의 지위 및 기능 재정립

지방자치위원회 분권 과제 중에도 주민직접참여 제도 강화를 들고 있음.

2015년 지방자치발전위원회 자료

주민자치위원회를 생활자치, 근린자치를 위한 토대로 만들어야 함.

주민자치위원회가 형식적인 주민조직이 아니라 풀뿌리자치를 실현하는 실질적인 기구가 되어야 함.

현재는 자치센터 프로그램 운영을 중심으로 운영되는 경우가 많으며 지역개발에 대한 사항 등에 대해서는 구체적인 역할이 제대로 이뤄지지 않는 것으로 평가되고 있음.

도, 행정시, 읍면동으로 이어지는 하부 행정단위가 아니라 자치위원회의 권한이 대폭 강화되어야 하고 특히 주민대표성이 확대될 수 있는 제도개선 방안 마련이 뒷받침되어야 함.

권한 강화와 관련해서는 ▲ 읍ㆍ면ㆍ동지역의 중요사항에 대해 심의 및 이행요구권을 의결권으로 하는 방안▲ 심의ㆍ의결사항의 보완 및 확대하는 방안 ▲ 주민자치위원회 간사를 주민자치위원회가 직접 채용할 수 있도록 근거규정 마련 방안 ▲ 읍ㆍ면ㆍ동장의 통제 관련 읍ㆍ면ㆍ동장 임명시 사전협의권, 읍ㆍ면ㆍ동장 임명시 복수추천권, 읍ㆍ면ㆍ동장 해임건의권 등에 대한 제도개선도 필요함.

주민자치회 실시 모델

실시모델

분회

협력형(보완모델)

통합형

시군구

주민

자치회

연합회

↓임 용

↓위촉

읍면동

사무소

협의

⇔

주민자치회

필요시공무원파견

주민자치

위원회

사무기구

		시군구									주민 자치회 연합회
공무원임용					↓위촉·
			주민자치회
			주민자치 위원회
						↓	지휘・감독
				사무기구 = 읍면동사무소
			→

시군구
																위촉
			↓					위촉
주민자치회(본회)
						* 협력・보완 관계
분회													←
	주민자치위원회
		사무기구 (임의설치)

￭ (협력형) 읍·면·동 사무소와의 협력기구(현행 읍면동사무소 존치)

- 주민자치기능 및 위임 또는 위탁사무 처리, 읍면동의 주민생활 밀접기능 협의·심의

￭ (통합형) 읍·면·동 행정사무 의결기구(읍면동사무소는 집행기능 담당)

- 읍면동 행정기능 및 주민자치기능 수행, 위임 또는 위탁사무 처리

￭ (주민조직형) 의결·집행기구(기존 읍면동사무소는 폐지)

- 주민자치기능 및 위임 또는 위탁사무 처리

출처: 지방자치발전위원회(2015.4), 읍면동 주민자치회 도입방안(안).)

○  문재인 정부의 정책 방향 역시 주민자치회에 대한 언급이 있었던 만큼 이와 관련 6단계 제도개선 등 제주특별법 개정 과정에서 적극적인 대응이 있어야 할 것임.

최근 청와대 사회혁신수석실 1호 혁신 과제로 제출된 것이 ‘혁신 읍면동’ 사업임

’맞춤형, 통합형‘ 정책 추진과, ’분권과 자치‘ 패러다임의 확산에 따른 주민 최접점 행정기관, 민관협력적 최소 자치단위로서 “읍면동” 지역사회 주목

○ 읍면동 發 사회혁신 일환, 참여활성화·마을공동체 역량강화를 통해 건강한 커뮤니티로서 읍면동 생태계를 구축하는 “혁신 읍면동” 추진

◌ 주민자치회에 마을계획 수립, 주민참여예산위원회 참여(읍면동단위 참여예산편성), 주민자치센터 위탁 운영, 행정사무 위·수탁 등 기본 4대 권한 부여

- 청와대 사회혁신수석실 혁신 읍면동 추진계획 중

< 혁신읍면동 전후 비교표 /청와대 사회혁신수석실>

			현 행				개 선
읍면동 행정혁신		‣내방 민원 대응 ‣서비스별 분리 제공 ‣순환보직 읍면동장 인사 ‣행정중심 청사공간				㊉ 찾아가는 행정(보건/복지) 서비스 ㊉ 개인별 맞춤형 통합 서비스 ㊉ 주민이 직접 읍면동장 선출 ㊉ 주민중심의 커뮤니티 공간
주민자치 혁 신		‣자문기구 주민자치위원회 ‣공무원 주도 마을계획 ‣기획과 예산의 분리 ‣혁신마을 지원체계 미비				㊉ 실질적 협치기구인 주민자치회 ㊉ 주민이 직접 마을계획 수립 ㊉ 마을의 기획과 예산의 연계 ㊉ 혁신마을 발굴 체계적 지원

이에 대한 제도개선이 필요하며, 시범사업만이 아니라 제주특별자치도 특별법 개정을 통해서 풀뿌리 자치가 실현될 수 있는 제도설계를 할 수 있음.

특히 형식적 자문역할을 수행하는 ‘주민자치위원회’를 대표성과 자치역량을 갖춘 실질적 자

치기구인 ‘주민자치회’로 전환 법제화를 통해서 제도적 실효성을 담보해 나갈 수 있음

5. 제주특별자치도의회 법률안 제안권 및 인사권 독립

▣ 요구사항

제주특별자치도의회에 대한 법률안 제안권 및 인사권 독립 방안 제도화

○  제주특별자치도에 관하여 법률의 제정과 개정에 관한 의견은 현행 제주특별법에 제19조에 의하면 제주도지사의 제안으로 제주도의회 제적의원 2/3이상의 동의를 받아 지원위원회에 제출하고, 지원위원회가  관계 중앙행정기관의 장에게 통보하여 타당성검사를 하고, 타당하다고 인정되면 법률에 반영하는 구조임

그러나  절차가 매우 복잡하고 관계부처에서 적극적인 협조를 얻기가 쉽지 않은 실정임. 이에 국회에 직접 입법발의권을 인정하는 방법을 검토해 볼 필요가 있다는 의견도 나오고 있음.

이기우 지방분권의 미래와 제주특별자치도 2016

이들 사항은 제주도의 특수한 사정과 필요성에 기초한 것이 많으므로 제주도가 입법권을 갖는 것이 적합하지만 헌법상으로 제주도에 법률제정권이 없기 때문에 국회가 법률을 제정하는 사항이 대부분일 것임

그렇다면 중앙부처의 장을 거쳐서 입법의견을 제출하는 것보다도 제주도의회의결을 거쳐 국회에 입법안을 발의할 수 있도록 하는 방안을 적극적으로 검토할 필요가 있음.

○ 아울러 도민의 대의기관으로서 인사권 독립을 위한 구체적인 제도개선이 이뤄져야 함

제왕적 도지사라는 표현이 나올 정도로 막강한 권한을 갖고 있는 제주도지사에 대한 합리적 견제를 위해서는 도의회의 인사권 독립이 필요함

국회 사무처 인사 규정 등을 참고해 실질적인 인사 제도를 도의회에 부여해 도민의 대의기관의 위상을 강화하고 집행부를 견제할 수 있는 방안을 강구해야 함

중장기 의회직 , 감사직 신설 등을 통해 인사권 독립도 필요함

6. 제주특별자치도 자치재정권 확보 방안 구체화

▣ 요구사항

제주특별자치도 자치재정권 확보 방안에 대한 실행 계획 수립 등 제도화 필요

○ 제주특별법 4조 3항에는 <국가는 제주자치도의 자발적인 성과 제고 노력을 유발하기 위하여 국세의 세목(稅目)을 이양하거나 제주자치도에서 징수되는 국세를 이양하는 등 행정적·재정적 우대 방안을 마련하여 조속히 시행하여야 한다>고 규정되어 있지만 현재까지 추진되지 않고 있음.

특히 2007년 제주지역에서 징수되는 국세가 4000억원대에서 2015년 1조원을 넘어서는 등 제주특별자치도는 국가재정에도 일부 도움을 주고 있는 만큼 4조 3항에 대한 구체적인 이행마련이 되어야 함.

문재인 대통령 역시 제주특별자치도의 제도적 완성을 약속하면서 ▲국세의 지방세 이양 조속한 추진, ▲권한 이양 소요 비용 반영 법제화를 공언했지만 6단계 제도개선과정에서는 이에 대한 구체적인 내용이 모두 빠져 있음.

	▪제주특별자치도의 제도적 완성	행정자치부
문재인 정부 제주공약	③ 제주특별자치도 면세특례제도 확대 ④ 권한 이양 소요비용 반영 법제화 ⑤ 자치입법권 및 자지재정권 확보위한 특별법 개정 ⑥ 국세의 지방세 이양 조속히 추진 ⑦ 시장직선제, 기초자치단체 부활 등 추진

제주특별자치도 차원에서도 국세이양에 따른 재정조정방안 마련, 입도세 등 자주재원 확충 세목 신설 등이 논의 검토되고 있고, 국가사무이양 소요비용 제주계정 포함을 요구하고 있지만 정부 차원의 입법적 노력과 함께 국회와의 협력이 필요한 상황임

7. 제주특별자치도 감사위원회 독립성 강화 방안

▣ 요구사항

제주특별자치도 감사위원회 독립성 보장 방안 제도화(소속 기관 의회로 변경 등)

○  제주자치도 감사위원회는 제주특별법 제9장(제131조부터 제139조까지)에서 감사위원회의 설치근

거 및 직무, 감사계획, 자치 감사의 결과처리 그리고 특례와 관련한 중요한 사항을 정하고 있으며, 이

와  관련한 세부사항을 도조례로 위임(제주특별법 제131조 제7항)하고 있음.

감사위원장은 제주도의회 인사청문회 절차와 동의를 거쳐 도지사가 임명하며, 감사위원 6명은 제주

도의회(3명), 제주도(2명)와 도교육청(1명)이 추천하고 있음.

○ 감사위원회는 도지사 소속으로 설치되었지만 그 직무수행에 있어서는 독립된 지위를 향유하는 합의

제 행정기관으로서의 법적 성격을 가짐.

현재 제주특별자치도 감사위원회는 도지사 소속임. 감사위원회는 직무상의 독립이 보장된다고 하지만, 도

지사 소속으로 두고 있다는 점은 해당 지방자치단체를 감사하는 것을 주 임무로 하는 감사위원회의 독립

성 보장에 있어 근본적인 한계를 가질 수밖에 없음.

제주특별법에 따르면 감사위원장은 정무직 공무원으로서 제주도의회의 인사청문을 거치고, 제주도의회의

동의를 얻어 도지사가 임명하며, 감사위원은 일정한 자격을 갖춘 자 중에서 도지사가 임명 또는 위촉하

되, 위원 중 3인은 제주도의회가 추천하는 자를 위촉함(제161조 제3항).

감사위원장은 직무상 독립성 및 엄정성의 유지가 핵심인데 감사위원회를 피감기관인 도지사 소속으로

하고 감사위원을 도지사가 임명토록 한 것은 근본적인 한계를 가짐.

감사위원회 사무국 직원 구성과 관련하여 감사위원회 소속 공무원 중에서 일반직공무원 인사권은 여전히

도지사가 가지고 있음(제주특별법 제133조 제1항). 현행 법령상 도지사가 감사위원장을 비롯한 감사위원

중 과반수와 사무국장 이하 직원들의 인사권을 행사하고 있어, 감사위원장의 인사권한은 상대적으로 유명

무실한 수준임.

이보다 더 본질적인 문제는 감사위원회 직원은 임기 후 다시 집행기관으로 돌아갈 가능성이 있어, 중립

적 입장에서 엄정하고 실효성 있는 자치감사를 기대하기가 어려움.

현 감사위원회는 그 소속이나 인사권에서 볼 때, 감사인력의 독립성·중립성·전문성에 한계를 드러내고

있음.

이에 따라 시민사회단체를 중심으로 감사위원회 소속 기관을 도 소속이 아닌 도민의 대의기관인 도의회

로 변경해야 한다는 의견들도 나오고 있음

또한 최근 국회를 중심으로 한 헌법 개정 논의 과정에서도 감사원의 소속 기관 변경 문제가 주요한 의

제 중 하나인 만큼 이를 제주감사위원회 제도 개선 논의에서도 적용시킬 필요가 있음.

이에 대한 법제화 노력이 필요하지만 현재까지 진척이 되지 못하고 있다는 점에서 제주특별법 개정 등

이 필요함

국회 개헌특위  감사원 소속 변경에 대한 논의 경과

논의 요약 : 대체로 공감
현행 헌법 상 감사원이 대통령 소속으로 설치되어 그 역할과 기능이 제약되고 있어 이번 개헌 시 개편이 필요하다는 데 공감대 형성

감사원의 중립성과 공정성을 확보하기 위해서는 대통령 소속으로 설치되어 있는 감사원의 소속을 변경할 필요가 있다는 데 대체로 공감대가 형성되었음.

다만, 구체적인 소속 변경의 방안과 관련하여 ① 국민에게 선출되어 민주적 정당성을 가진 국회로 이관하여 행정부에 대한 국회의 감시·감독기능을 지원하도록 하는 것이 적정하다는 의견, ② 국회로 이관하는 경우 국회로 권력이 과도하게 집중된다는 우려가 있으며 감사원의 정치적 중립성 확보가 어려울 수 있으므로  독립기구로 설치하는 것이 적정하다는 의견, ③ 감사원을 독립기구화 하는 것은 사실상 4부체제로의 전환을 의미하게 되어 적정하지 않다는 의견 등이 개진됨.

그밖에 감사원과 관련하여 ① 감사원을 독립기구화하는 경우에 대하여는 감사원의 권한 남용을 방지하기 위한 민주적 통제방안이 먼저 마련될 필요가 있다는 의견, ② 국회로 이관하는 경우 회계검사권만 이관할 것인지, 직무감찰권까지 이관할 것인지에 대하여 검토가 필요하다는 의견, ③ 감사원의 업무로 정책감사를 명시할 필요가 있다는 의견 등도 개진되었음.

-출처: 국회 개헌특위 헌법 개정 전국순회자료/2017년 8월

8. 제주국제자유도시개발센터 소속 기관 변경 및 기능 조정

▣ 요구사항

제주국제자유도시개발센터 위상과 역할에 대한 전면 재조정 방안에 대한 입법이 필요함

○ 최근 제주국제자유도시개발센터는 자체 논의를 거쳐 조직의 명칭 등을 변경할 의사가 있다고 피력한 바 있음  제주국제자유도시개발센터(JDC)가 명칭 변경 시도를 했음. 제주 난개발 주역(?)이라는 비판 때문인지 명칭에서 '개발'을 뺀다는 취지라는 것이 언론의 분석이었음

JDC는 최근 내부 직원들을 대상으로 명칭 공모 설문을 실시, 최종안을 확정해 이광희 이사장에게 보고했으며 JDC의 명칭 공모 6개 후보는 모두 '개발'이라는 단어가 사라졌음

후보작은 △제주국제도시디자인센터 △제주미래발전센터 △제주국제자유도시공사 △제주글로벌센터 △제주국제자유도시센터 △제주국제도시공사 등임.

JDC는 기관 명칭 공모를 실시한 이유에 대해 "대내외 환경에 맞게 기관 명칭을 변경해 국제자유도시 조성을 위한 기관의 기능을 강화하기 위한 것"이라는 설명또 "개발에 대한 도민사회의 부정적 이미지를 개선하려는 목적도 있다"고 덧붙였음

제주의소리 2017년 6월 16일자

그동안 제주지역 시민사회단체들은 JDC는 영어교육도시, 신화역사공원, 예래휴양형주거단지, 첨단과기단지, 헬스케어타운 등 7대 선도프로젝트를 진행하면서 제주 난개발(?)의 주역으로 비판을 해왔음

시민사회 일부에서는 '제주(J) 다판다(D) 센터(C)’라는 비야냥도 듣고 있음.

6단계 제도개선 과정에서는 특별법 개정을 통해서 JDC에 대한 도민사회의 개입력 확대를 위한 시도가 있었지만 정부의 반발에 현재 진도를 나가지 못하고 있는 실정임.

제주국제자유도시개발센터에 대한 도민참여 확대

① JDC 이사(비상임) 1명에 대한 도지사 추천권한 부여

(제주특별법 제172조 개정)

② 개발센터시행계획 수립 시 도의회 의견 청취 추가

- 현재는 국토교통부장관이 개발센터시행계획을 승인할 때에는 도지사의 의견을 듣고 관계 중앙행정기관의 장과 협의

- JDC가 개발센터시행계획 수립 시 도지사와 도의회 의견 청취로 개선 (제주특별법 제171조 개정)

도민참여 확대를 위해 JDC 이사에 대한 도지사 추천권, 시행계획 수립시 도지사와 도의회 의견 청취 조항을 반영해 달라고 요청했지만 정부의 지원위원회에서는 거부당함.

○ JDC가 법률상 JDC의 위상은 제주도민의 것이라고 보다는 국토부 특수법인임, 근본적으로 도지사의 통제를 받기보다는 국토부 장관의 결제가 더 중요할 수 밖에 없는 국토부 산하 조직임

실제 제주도의 최상위 법정계획인 자유종합계획은 도지사가 수립해 도의회 동의 절차를 받지만 그 실행계획은 국토부 장관의 승인을 JDC가 받고 있음

특히 JDC의 출범 당시의 자기 역할에 대해서 어느 정도 마무리가 되고 있는 시점이며  여전히 쟁점인 예래주거단지와 사실상 무산된 서귀포관광미항을 제외하면 일정 정도 기반이 잡히고 사업이 정착되는 단계임

실제 ▲첨단과기단지 ▲영어교육도시 ▲헬스케어타운 등의 사업이 사실상 마무리되거나 기본방향이 정립된 상황임.

JDC가 선도프로젝트 이후에 미래핵심사업으로 추진하고 있는 복합환승센터, 주택사업 등인데 이 영역은 굳이 JDC가 아니더라도 제주도의 자체역량이나 민간차원에서 충분히 해결이 가능한 실정임

따라서 JDC의 법적 위상을 변화시킬 수 있는 장치마련이 이번 기회에 있어야 할 것이며, 그 방안 중에 명칭변경, 기능변경, 소속변경까지 포함되어야 할 것임

9. JDC 면세점 지역사회 환원 의무화

▣ 요구사항

제주국제자유도시개발센터 면세점 수익금의 지역환원 의무화

○ 제주도가 제출한 주요내용은 개발센터의 지역농어촌진흥기금 출연방법 개선  (제주특별법 제267조 제4항 개정)임

지역농어촌진흥기금의 안정적 재원마련을 위하여 출연요건 규정을 “직전회계연도 내국 면세점 운영 수익

금의 5%“로 조정하는 방안이나 사실상 정부차원의 논의에서 중단됐음.

<표> JDC 재원조달 및 투자 현황(‘15.12)

(단위: 억원)

구 분	~`08년	‘09년	‘10년	‘11년	‘12년	‘13년	‘14년	‘15년	총계
재원조달 계(A)	3,305	1,802	1,019	1,283	1,469	1,717	2,998	2,174	15,767
ㅇ면세점 순이익	2,855	748	842	945	905	722	814	1,097	8,910
ㅇ개발사업 분양 등	468	1,054	177	338	564	995	2,184	1,077	6,857
투자현황 계(B)	4,474	2,318	1,719	2,405	1,847	1,641	2,328	1,404	18,136
과부족(A-B)	△1,169	△516	△700	△1,122	△378	76	670	770	△2,369
ㅇ외부차입 조달	1,489	760	1,000	1,200	260	-	-	-	4,709

자료 : 제주국제자유도시개발센터 사업계획 및 예산서(2008∼2016) 재구성

○ 그러나 사회적으로는 국내에서 유일하게 운영되고 있는 JDC 면세점의 경우 도내 다른 유사 분야의 희생을 전제로 운영되고 있는 실정이며, 특히 2015년 이후 면세점 순이익이 매해 1000억원을 상회하고 있지만 이에 대한 지역환원, 농어촌진흥기금 출연금은 매우 부족한 실정임.

이에 따라 면세점 수익금에 대한 현행 권고적 수준에서 의무사항으로 규정해 농어촌진흥기금 등에 출연할 수

있는 근거 마련을 통해서 JDC 수익의 지역환원이 구체화될 수 있도록 입법적 노력을 해야 할 것임.

9. 외국인 면세점 관광진흥 기금 부과 제도화

▣ 요구사항

외국인 면세점인 재주도내 보세판매장 매출액의 일정비율(1% 이내)에 해당하는 금액을 제주관광진흥기금 재원으로 납부하도록 한 특례규정 마련

◌…외국인 면세점 관련해서는 관광진흥기금 부과가 반드시 필요함,  그동안 제주의 신라, 롯데면세점의 경우 제주의 외국인 관광객 급증 등으로 인한 사실상 최대의 혜택을 누려왔음

그러나 그 이익에 대한 지역 환원은 사실상 미미한 수준으로, 제주관광진흥부과 등을 통해 이익의 공유가 필요함

- 실제 2016년 국회 예결특위  결산심사를 통해 분석한 자료에 따르면 롯데·신라·JDC·JTO 등 4개 외국인면세점이 2015년 제주에서 올린 총매출은 1조1726억원에 이름  이 가운데 JDC와 JTO 면세점의 매출을 제외한 롯데·신라 면세점의 매출은 2011년 1800억원 수준에서 2013년 5106억원, 2014년 6131억원, 2015년 6294억원으로 갈수록 늘고 있음

-  관광객 증가에 따른 수혜효과가 대기업 면세점으로 쏠리고 있음을 극명하게 보여주고 있는 것임

◌ 반면 롯데·신라 두 면세점이 지난해 제주지역에서 관세청에 납부한 특허수수료는 롯데 1억1400여만원, 신라 2억여원 등 총 3억여원에 불과했음.  정부로부터 독점적 지위를 인정받아 관세·부가가치세 등을 면제받는 면세사업은 매출액의 0.05%만 특허수수료로 납부하기 때문임

- 이는 매출액의 10%를 관광진흥기금으로 납부하는 카지노산업과 레저세 16%인 경마, 수익금의 15%를 방송통신발전기금으로 납부하는 홈쇼핑사업과 현격한 대조를 이루고 있음

- 그렇잖아도 외국인 관광객들이 숙박·음식·교통 등 기본 관광비용 외에 가장 많은 비용을 쓴 곳은 면세점이라는 분석자료도 나온 바 있음

-  매해 관광산업 발전을 위한 인프라 구축을 위해 많은 비용을 제주가 수백억원이 쏟아붓고 있지만 수익은 대기업이 가져가고 있는 셈으로 관광진흥기금 부과 등을 통한 반드시 입법적 노력이 있어야 함

10. 투자진흥제도 개선 필요

▣ 요구사항

투자진흥지구 제도에 대한 전면적인 개편 작업이 필요하며, 입법으로 반영되어야 함

○ 투자진흥지구 제도를 개선해야 한다는 목소리는 지속적으로 제기되어 왔지만 그동안 법적으로 제대로 정비되지 못했음.

민자유치 촉진을 위해 일정 금액을 투자한 기업에 국세(법인세, 소득세), 지방세,  각종 부담금 등을 면제 또는 감면하여, 그 결과 투자가 부동산 개발에 집중.

실제 투자진흥지구 48개소 중 41개소가 관광호텔, 종합․전문 휴양업 등  관광업종에 집중되는 등 업종간 불균형을 보이고 있음. 특히 투자진흥지구를 통한 국세, 지방세 감면 추정액은 8000억원을 넘어설 것으로 추계되고 있음.

투자진흥지구 대상 사업간 특성으로 투자금액 편차가 큼에도 불구하고  미화 5백만불(관광사업은 2천만불)로 획일적으로 규정되어 있어, 사업의 특성에 따라 기준을 조정할 필요가 있음

○ 현재 투자진흥지구 제도의 개요는 다음과 같음

○ 대 상 : 법인세·소득세, 관세 및 취득세, 재산세

○ 조세감면 주요내용

- 법인세(소득세) : 3년간 면제 + 2년간 50% 감면

- 관 세 : 대상사업에 직접사용하기 위한 수입자본재 3년간 면제

- 지방세 : 취득세 면제, 재산세 10년간 면제 등

○ 투자진흥지구 감면세액 추징

- 지정해제 시 지정해제일로부터 소급하여 3년 이내 감면액 추징

- 투자금액 기준 미충족 시 감면액 전액 추징

※ 근거법령 : 조세특례제한법 제121조의12, 제주특별자치도세 감면조례 제24조의3

향후 제주경제를 선도할 향토자원 활용 및 고용창출 등 지역경제  파급효과가 큰 업종을 지정대상 업종으로 확대 필요

6단계 제도개선 과정에서는 투자진흥지구 지정 고시 세부사항 확대, 과태료 규정 신설, 투자이행기간 설정, 투자진흥지구 지정업종 조정 및 투자금액 세분화, 투자진흥지구 지정 해제 요건 조정 등이 반영됐으며, 향후 입법화 과정을 거칠 예정임

그러나 사회적 논란과 먹튀 논란이 있어왔던 투자진흥 지정 해제시 감면세액 관련 조항은 제주위원회에서 불수용됐음.

투자진흥지구 지정해제시 감면세액 추징기간 조정을 현재 3년에서 5년으로 늘리는 내용(조세특례제한법 시행령 제116조의17 개정)임

제주투자진흥지구는 제주특별법 제163조 및 같은 법 시행령 제23조에  따라 지정기준을 충족하지 못하는 경우에 해제하고 있으나,  조세특례제한법 시행령에서는 지정해제와 투자금액 기준 미충족을 구분하여 감면세액 추징을 달리 하고 있음

투자진흥지구 지정 해제 시 페널티 효과를 강화하여 투자이행을 촉진 조례로 규정된 지방세 감면 추징기간과 일치는 것인 만큼 제도개선이 이뤄져야 함

일부에서는 ‘먹튀 논란’을 원천 차단하기 위해 투자진흥지구 감면 사후 환급제를 도입해야 한다는 의견까지 제시되고 있음

11. 토지비축제도 개선

▣ 요구사항

토지비축제도의 대상 친환경, 보전용지 확대 및 도의회 동의권 명문화 필요

○ 공공차원의 토지비축 제도가 제주특별자치도에서 시행되고 있지만 사업대상이 개발사업 위주로 되어 있으며, 절차 역시 대의기관인 도의회 심의, 의결 절차없이 가능하면서 행정편의주의적로 불합리하게 운영되고 있음

2014년 원희룡 도정은 개발을 위한 용도가 아닌 환경보전을 위한 목적으로 사용하겠다는 제주도의 토지비축제도 정책방향을 밝히기도 했음

도는 이에 따라 개발사업을 위한 토지비축제를 환경보전을 위해 개발 인허가를 받을 수 있는 절대·상대보전 지역과 곶자왈, GIS 3등급이 포함된 토지 등을 매입키로 했으며. 국공유지내의 연접한 토지와 매각을 희망하는 공동목장도 매입할 방침을 밝혔음

그러나 이런 도의 방침은 제도개선과 연계되지 않으면서 구호로 그치고 있으며, 최근에는 도의 방침과 역행하는 정책을 원희룡 도정 스스로 펼치고 있음

제주특별자치도는 지난 7월 '중산간 개발 제한 가이드라인'으로 제동이 걸린 제주시 애월읍 상가관광지 부지를 매입하는 대신, 비축하고 있던 토지를 사업자측에 매각하기로 했음.

제주자치도는 26일 토지비축위원회를 개최하고 (주)청봉인베스트먼트에 제주시 애월읍 어음리의 28만㎡ 가량의 비축토지를 매각하는 안건을 조건부 가결했다고 밝혔음.

이번 안건이 통과됨에 따라 청봉인베스트먼트 측은 해당 토지를 매입하고 4년 이내 개발사업시행 승인절차를 밟아야 하며 사업자측은 해당 부지에 한류공연장과 힐링센터, 스포츠체험센터, 숙박시설 등을 조성하는 '그린에코힐링 복합단지' 사업을 추진하게 됨.

그러나 이번 비축토지 매각은 원희룡 도정이 그동안 수차례 밝혀온 개발사업 관련 공유지의 매각 대신 장기임대로 하겠다는 방침과 배치되는 것이어서 논란이 되고 있음

헤드라인제주 2017년 7월 27일

. 현행안	개정안
제234조(토지의 비축) ① 도지사는 토지가격의 안정과 개발용 토지의 효율적인 개발․공급과 바람직한 개발을 유도하고, 공공용지의 조기 확보로 공공사업의 원활한 추진을 도모하기 위하여 토지특별회계를 설치·운영할 수 있다. ⑤ 도지사는 개발용 토지를 안정적으로 취득․처분하기 위하여 「지방자치법」 제35조제1항제6호 및 「공유재산 및 물품관리법」 제10조의 규정에 불구하고 도의회의 의결을 얻지 아니하고 취득․처분을 할 수 있다. 이 경우 도지사는 도의회에 개발용 토지의 취득․처분에 대한 결과를 보고하여야 한다	제234조(토지의 비축) ① 도지사는 토지의 공공성 확보 및 자연환경의 보전 등을 목적으로 토지특별회계를 설치·운영할 수 있다. ⑤ 도지사는 토지를 취득, 처분하기 위하여 「지방자치법」 제35조제1항제6호 및 「공유재산 및 물품관리법」 제10조의 규정을 준용해 도의회의 의결 거쳐 취득․처분을 해야한다.

○ 토지비축제도의 기능과 역할이 개발사업, 관광사업 중심으로 진행되면서 그 역할을 환경보전, 친환경농업 분야까지 확대할 필요가 있음. 비축토지 매각에 대해서도 공유재산인 만큼 도의회 동의권 확보가 필요함