제주미래비전 역행하는 오라관광단지 승인절차 중단하라!

사업자 봐주기로 일관하는 권력형 특혜 중단하라!

특혜행정 그대로다. 감사위는 재조사를 즉각 실시하라!

도민여론 우려한다. 도의회가 나서라!

청정과 공존의 제주미래비전 역행하는

제주오라관광단지 개발사업 관련 제주시민사회단체연대회의 기자회견

일시 | 2017년 3월 3일(화) 오전 10시

장소 | 제주도의회 도민의 방

주최 | 제주시민사회단체연대회의

<기자회견문>

최근 공개된 제주오라관광단지 개발사업 승인절차에 대한 감사위원회 조사결과는 참으로 암담했다. 우선 법적인 사실관계를 떠나 특혜행정의 논란을 자초한 제주도의 행정집행에 대해서 감사위원회는 단 한마디도 없었다.

더욱 가관인 것은 우리가 사법기관에 조사를 청구한 것인지, 감사위원회에 조사를 청구한 것인지 모를 정도로 법리해석으로만 일관했다. 감사위원회 운영조례에 따르면 법령 및 조례에 관한 사항에 앞서 행정집행의 합리성과 기관운영의 합목적성을 자치감사의 범위에 두고 있다. 그러나 감사위원회는 조례에서 규정한 원칙마저 묵인하며 행정집행과정의 문제를 덮기에만 급급했다. 가재는 게 편이요, 초록은 동색임을 실감하게 한 조사결과였다.

그러다 보니 감사위원회의 법리해석은 오히려 또 다른 행정집행의 위반사항으로 이어지고 있다. 감사위원회는 조사결과에서 환경영향평가조례에는 환경영향평가 심의내용에 대하여 사업자가 보완서를 제출하면 환경영향평가 심의위원회의 심의를 다시 거치도록 규정되어 있다고 해석한다. 따라서 오라관광단지 개발사업의 경우도 첫 심의회의에서 결정된 결과를 심의보완서가 제출 된 후 재차 열린 심의회의에서 번복이 가능하다는 논리다.

그러나 제주연대회의가 지난 8년(2009~2016년)간 제주도 환경영향평가 심의위원회의 심의결과를 분석한 결과 심의안건 중 총 30건의 개발사업이 ‘조건부동의’ 결정이 나서 심의보완서가 제출되었다. 하지만 보완서가 제출되어 환경영향평가 심의위원회가 다시 열린 사례는 오라관광단지 개발사업이 유일했다. 감사위원회의 법리해석대로라면 오라관광단지 개발사업만 정상적인 절차를 밟은 것이고, 나머지 29건의 개발사업에 대한 환경영향평가 심의절차는 조례를 위반한 것이 된다.

결국 감사위원회의 이러한 법리해석은 현재 제주도가 운영하고 있는 환경영향평가 처리절차와 크게 배치되는 상황이다. 현재는 심의내용에 대한 심의보완서가 제출되면 환경영향평가 심의회의 소집 없이 환경영향평가 담당부서에서 검토확인 후 다음 절차인 도의회 동의절차로 이어지고 있기 때문이다. 제주도 관계자 역시 감사위원회의 법리해석은 ‘검토보완서’와 ‘심의보완서’의 차이를 오해한 법리해석이라는 입장이다. 따라서 어느 한쪽의 주장이 맞다 하더라도 심의결과를 번복한 문제와 보완서 제출 후 심의회의를 열지 않은 문제 중 하나는 명백히 조례를 위반한 것이 된다.

또한 조례위반 여부를 떠나 사업자가 부담스러워 하는 조건부 사항을 이례적으로 심의회의를 다시 개최해 그 조건부 사항을 제외시킨 결정이 자치감사 범위에서 정한 ‘행정집행의 합리성’에 부합하느냐 하는 점이다. 앞서 지적했듯이 최근 8년간의 환경영향평가 심의회의에서 조건부동의 후 심의회의를 다시 열어 사업자의 편의를 봐준 전례는 오라관광단지 개발사업뿐이다. 이는 법규 위반 여부를 떠나 행정집행의 형평성과 정당성을 상실한 행위로 명백히 행정집행의 합리성에 어긋나는 것이다. 뿐만 아니라 일정한 목적에 부합해야 하는 기관운영의 합목적성에 있어서도 변칙적인 행정행위로 도정의 신뢰를 실추시킨 점이 분명하다. 감사위원회는 법리해석에 앞서 이러한 사항을 제대로 살피고 조사를 했는지 묻지 않을 수 없다.

따라서 우리는 감사위원회의 조사결과를 받아들일 수 없으며 전면 재조사를 요구한다. 더불어 조사과정에서 추가된 새로운 사항에 대해서도 감사위원회에 조사를 청구하는 바이다. 투명한 자치감사를 내세운 감사위원회 출범 이후 제주도의 청렴도가 전국 최하위권을 벗어나지 못하는 역설적인 상황을 인지한다면 이번만큼은 감사위원회의 명예를 걸고 투명한 조사에 임해주기를 당부한다.

이 기회를 빌어서 제주도에도 우리의 입장을 분명히 전하고자 한다. 최근 제주도가 사업자에게 보완을 요구한 사항에 대하여 사업자측이 보완서를 제출한 것으로 알려졌다. 이 전에도 신화역사공원, 드림타워 등 도민사회의 쟁점현안에 대해 제주도와 사업자 간의 짬짜미 식으로 은근슬쩍 협의해 주는 사례가 있었다. 오라관광단지 개발사업 역시 제출된 보완서 검토 후 곧바로 도의회 동의절차를 이행할 것이라는 관측이 우세하다. 수많은 의혹과 문제점들 그 어느 하나 해결되지 않은 상태에서 사업승인절차를 강행하는 것은 도민여론에 반하는 행위임을 분명히 밝힌다. 환경문제, 상·하수를 포함한 기초시설문제, 자본검증문제 등 현재 제기되는 사항과 제주도가 내세우는 청정과 공존의 미래비전에 부합하는 사업인지 여부를 분명히 따져보아야 한다.

그리고 도의회 또한 도민사회가 관심 갖고 주목하고 있는 이 사안에 대해 좀 더 적극적인 활동이 필요하다. 단순히 도의회 동의안이 상정된 후 논의하는 수준이 아니라 현재 벌어지고 있는 사안의 중요성을 인식하여 제주도의 행정사무에 대한 철저한 감시활동을 촉구한다. 제주도의 큰 변화를 가져올 대규모 개발사업에 대해 제주의 본령을 지키기 위한 도의회의 관심과 문제 해결을 위한 노력을 당부한다.

2017. 3. 7

제주시민사회단체연대회의

<첨부자료>

제주오라관광단지 개발사업 추진관련 조사청구 결과에 따른

재조사 및 추가조사 청구사항

1. 환경영향평가심의위원회 번복결정의 조사결과에 대한 재조사 청구

□ 재조사 청구요지

◦ 감사위원회의 조사결과를 보면 환경영향평가심의위원회의 번복결정이 월권행위라거나 부적절하지 않다는 근거로 다음의 사항을 제시하고 있음.

① 「제주특별자치도 환경영향평가조례」 제18조에 환경영향평가 심의내용에 대하여 사업자가 보완서를 제출하면 환경영향평가심의위원회를 다시 거치도록 규정되어 있고, 또한 최초의 심의결과에 대하여 기속되거나 1회로 한정된다고 명시적으로 규정되어 있지 않은 점

② 같은 조례 제18조 제3호에 따르면 제주특별자치도 환경영향평가에 관하여 ‘위원장이 필요하다고 인정하여 회의에 부치는 사항’을 제주특별자치도환경영향평가심의위원회에서 심의할 수 있도록 규정하고 있는 점

◦ 우선 ①의 조례 제18조는 조례 제13조의 오기로 보임.

◦ 감사위원회가 환경영향평가심의위원회의 심의결과 번복을 정상적 절차로 본 핵심적 근거는 환경영향평가조례 제13조의 내용임. 환경영향평가심의를 1회로 한정하지 않고, 심의내용(1회 심의결과)에 대한 보완서가 제출되면 다시 심의위원회(2회 심의)를 거치도록 규정되어 있다는 점을 들고 있음.

◦ 따라서 제주시민사회단체연대회의에서 재조사 청구하는 요지는 첫째, 위와 같이 환경영향평가조례의 내용이 환경영향평가심의 후 보완서가 제출되면 다시 심의회의를 한다는 규정으로 해석한 것이 적절했는지 여부임.

◦ 이는 현재 제주도가 운영하는 환경영향평가심의 방식과 전혀 다른 해석을 하고 있기 때문이며, 제주도 관계자 역시 감사위원회의 해석에 오해가 있다는 입장이기 때문이기도 함.

◦ 현재 절차는 평가서가 제출되면 전문기관 및 심의위원의 의견수렴으로 평가서를 검토하고, 검토보완서가 제출되면 첫 심의위원회를 개최함. 그리고 심의내용에 대한 심의보완서가 제출되면 심의위원회는 다시 열리지 않고, 담당부서에서 확인 후 도의회 동의절차로 넘어감.

<현재 운영중인 제주도 환경영향평가 처리절차>

◦ 두 번째 청구요지는 감사위원회 조사결과에서 근거로 제시한 ②의 환경영향평가조례 18조에서 명시한 심의사항 중 ‘위원장이 필요하다고 인정하여 회의에 부치는 사항’에 환경영향평가서 심의결과를 다시 검토하여 번복하는 사항이 포함될 수 있느냐를 재조사 요청하는 사항임.

제18조(설치)	제주특별자치도 환경영향평가에 관한 다음 각 호의 사항을 심의하기 위하여 도지사 소속으로 제주특별자치도환경영향평가심의위원회(이하 “위원회”라 한다)를 둔다.

1. 제11조 및 제13조에 따라 제출된 평가서에 관한 사항

2. 환경영향평가제도의 개선에 관한 사항

3. 위원장이 필요하다고 인정하여 회의에 부치는 사항

◦ 조례를 보면 환경영향평가심의위원회의 심의사항은 크게 3가지로

1) 제11조(평가서에 대한 협의요청 등) 및 제13조(협의내용의 통보 등)에 따라 제출된 환경영향평가서에 관한 사항으로 심의위원회 심의사항의 핵심임.

2) 환경영향평가제도의 개선에 관한 사항으로 관련 정책제안 논의임.

3) 마지막으로 ‘그 밖에 위원장이 필요하다고 인정하여 회의에 부치는 사항’이 됨.

◦ 그런데 감사위원회의 해석은 조례 18조 3호의 사항에 조례 18조 1호의 환경영향평가서에 대한 내용을 포함할 수 있다는 해석임.

◦ 이런 식의 법리해석이라면 위원장은“원안통과”된 결과도 심의회의를 다시 소집해 뒤집을 수 있는 등 언제든지 무슨 안건이든 상정할 수 있다는 해석이 됨.

◦ 따라서 이의 해석이 바른지 재조사를 요청함.

2. 제주도가 특정사업에 대해 기존 환경영향평가의 처리절차 및 적용사례와 상이한 절차와 방식을 적용한 것이 행정집행의 합리성과 기관운영의 합목적성에 부합하는지 여부에 대한 재조사 및 추가조사 청구

□ 재조사 및 추가조사 청구요지

◦ 제주도 감사위원회 구성 및 운영에 관한 조례 제17조에는 자치감사의 범위를 정하고 있음.

◦ 그 중 첫 번째는 기관운영의 합목적성과 효율성, 두 번째는 행정집행의 합리성이며, 법령, 조례, 규칙, 훈령, 고시 및 예규에 관한 사항은 후순위에 있음.

제주특별자치도 감사위원회 구성 및 운영에 관한 조례

제17조(자치감사의 범위)  자치감사의 범위는 다음 각 호와 같다.

1. 기관운영의 합목적성과 효율성

2. 행정집행의 합리성

3. 공무원 등의 복무에 관한 사항

4. 법령, 조례, 규칙, 훈령, 고시 및 예규에 관한 사항

5. 제주특별자치도의회의 결의 및 건의사항에 대한 조치사항

6. 예산편성과 그 운용에 관한 사항

7. 세입의 징수결정 및 수입금 출납에 관한 사항

8. 세출예산의 집행에 관한 사항

9. 세입·세출외 현금 및 유가증권의 보관 집행상황

10. 국·공유재산 관리에 관한 사항

11. 각종 물품구매 계약 및 수급 관리에 관한 사항

12. 각종 공사계약 및 집행에 관한 사항

13. 민원처리에 관한 사항

14. 이전 감사 시 처분요구 및 권고ㆍ통보한 사항에 대한 조치사항

15. 특별법 제139조제2항에 따라 감사를 의뢰한 사항

16. 그 밖에 감사대상기관의 장이 소관 직무 및 소속 직원과 관련하여 특별히 요청한 사항

◦ 감사위원회의 조사결과는 제주시민사회단체연대회의가 조사 청구한 핵심사항 중 하나였던 행정집행의 합리성에 대한 조사결과는 제시되지 않음.

◦ 따라서 본 항의 재조사 및 추가조사 청구취지는 감사위원회의 환경영향평가조례에 대한 법리해석 이전에 또는 법리해석이 맞다고 가정하더라도 ①현재 제주도가 운영하고 있는 환경영향평가 절차를 거스르고 유독 제주오라관광단지 개발사업에 대해서만 심의보완서가 제출된 후 심의위원회를 다시 개최한 것이 합리적인 행정행위인지, ②조건부 사항 중 심의과정에서부터 사업자가 계속 반영을 거부했던 사항(오름 주변 시설물 제척, 콘도규모 축소)을 심의 후 다시 심의회의를 열어 이 사항을 “조건부” 결정에서 “권고” 결정으로 변경한 것이 합리적인 행정행위이며, 기관운영의 합목적성에 부합하는지 조사 청구함.

< 환경영향평가심의결과 조건부동의 결정된 사례(2009~2016) 및 심의내용 보완서 제출 후 추가심의 개최여부>
년도	<조건부동의> 결정된 사업	추가 심의 개최여부
2009	추자항 건설사업 환경영향평가	×
	조천우회도로(함덕-동복) 건설사업	×
	제주용암해수산업단지 조성사업	×
	제주헬스케어타운 조성사업	×
	제주해군기지 건설사업	×
2010	영어교육도시 진입도로 건설공사	×
	라온랜드 비양도 관광케이블카 건설사업	×
	수원수산 육상해수양식어업시설 확장사업	×
	제주워터클러스터 일반사업단지 조성사업	×
	(주)비알뇌교육 연수원 및 호텔 개발사업	×
2011	풍산드림랜드 조성사업	×
2012	록인제주 체류형 복합관광단지 조성사업	×
	가축분뇨 에너지화 시범사업	×
	백통신원 제주리조트 조성사업	×
2013	화순항 2단계 개발사업	×
	제주 색달동 농어촌관광휴양단지 조성사업	×
2014	블랙파인리조트 조성사업	×
	제주시 구국도대체우회도로(회천-신촌) 건설공사	×
2015	썬그린 관광호텔 조성사업	×
	제주글로벌연구센터(JGRC) 증축사업	×
	상가리 관광지 조성사업	×
	열해당 리조트 조성사업	×
	한림 해상풍력발전시범지구 조성사업	×
2016	제주 LNG복합화력 건설사업	×
	서림지구 다목적 농촌용수 개발사업	×
	(주)경일사업 토석채취사업	×
	제주오라관광단지 조성사업	◎
	제주특별자치도 폐기물처리시설 확충사업	×
	화북상업지역 도시개발사업	×
	대흘리 골드 테라스타운 조성사업	×

◦ 당시 제주도와 환경영향평가심의위원회는 논란이 된 조건부 사항이 ‘조건부 동의’에 적합한 사항이 아니라 ‘재심의’에 해당하는 사항이어서 제외시켰다는 주장이지만 지난 2015년 4월 17일 똑같은 위원들으로 구성된 환경영향평가심의위원회는 <상가리 관광지 개발사업> 환경영향평가심의에서는 조건부동의 결정을 내렸는데 조건부 사항에는 ①(당시 사업을 반대하던) 마을주민의 동의가 전제되어야 함. ②공유지는 사업부지에서 제척하는 방안 제시. ③환경적으로 입지의 적정성을 고려하여 대안을 재설정바람. 등이 포함됨.

3. 제주도가 환경영향평가조례에 규정된 환경영향평가 절차를 위반한 사항에 대한 조사청구

□ 청구요지

◦ 본 건은 신규 조사청구사항으로 감사위원회의 환경영향평가조례 법리해석이 올바른 해석이라는 전제에서 조사를 청구하는 사항임.

◦ 감사위원회에 따르면 환경영향평가조례에서는 “환경영향평가 심의내용에 대하여 사업자가 보완서를 제출하면 환경영향평가심의위원회의 심의를 다시 거치도록 규정”되어 있음.

◦ 그러나 앞 장의 표에서 보듯이 제주도는 그동안 환경영향평가 심의결과 조건부동의 결정을 한 사업에 대해 보완서 제출 후 환경영향평가심의위원회의 심의를 거치지 않고 도의회 동의절차를 밟아 왔음.

◦ 이는 명백한 조례 위반사항일 뿐만 아니라 환경영향평가심의위원회의 업무를 방해한 행위일 수 있음.

◦ 따라서 이에 대한 사실관계 조사를 청구함.

4. ‘조건부동의’ 결정과 ‘재심의’ 결정 이후 절차의 모호성에 대한 감사위원회의 의견 요청

□ 청구요지

◦ 감사위원회의 법리해석대로라면 ‘조건부동의’ 결정 후 조건부 사항에 대한 보완서가 제출되면 심의회의를 다시 개최하여 조건부 사항이 사업계획에 제대로 반영되었는지 검토하게 됨.

◦ 하지만 ‘재심의’ 결정 후에도 보완요구사항에 대한 보완서가 제출되면 심의회의를 다시 개최하여 보완사항이 사업계획에 제대로 반영되었는지 검토를 함.

◦ 결국 감사위원회의 법리해석을 따른다면 조건부동의와 재심의 결정은 차별성이 없는 결정이 될 수 있는데, 이에 대한 의견을 청구함.

5. 기존 사업자(극동건설)의 지하수 관정 개발·이용허가 유지여부에 대한 재조사 청구

□ 청구요지

◦ 조사결과를 보면 이 건의 경우 지구단위계획구역이 계속 유지되고 있고, 기존 사업자가 개발사업 시행승인 취소 전에 양도·양수가 이루어져 문제가 없다는 의견임.

◦ 하지만 제주도 공문, <국제자유도시계획과-6175>(2015.5.20.)호 “오라관광지 개발사업 시행승인 취소 처분에 따른 의견회신”에 의하면 “관광지(조성계획 포함) 지정 취소에 따른 도시관리계획 변경(폐지)도 일관성 있게 병행 되어야 할 것이므로 개발사업승인 취소시에는 지구단위계획 변경(폐지)에 대한 행정절차 이행 방안 등이 필요함.”이라고 회신함.

◦ 타 부서의 경우도 산지복구명령을 요구하는 등의 행정절차가 진행되었음. 따라서 지구단위계획구역 계속 유지가 지하수 관정 이용허가 유지의 명분이 될 수 없으며 오히려 왜 지구단위계획 폐지 절차가 진행되지 않았는지가 문제가 될 수 있음.

◦ 또한 지하수 관정의 양도·양수가 이루어진 시기는 기존 사업자의 개발사업 시행승인 취소를 위한 청문절차를 준비하는 시기로 사실상 편법적인 양도·양수 절차를 밟은 것으로 볼 수 있음.

◦ 따라서 이에 대한 감사위원회의 재조사를 청구함.